O presidencialismo de coalizão no governo Bolsonaro

Parte 1 – O comportamento dos partidos no Congresso

No início desta semana, foram divulgados alguns importantes dados referentes à disciplina partidária e ao desempenho do Executivo no Congresso. As novas informações permitem trazer algumas considerações acerca do nosso sistema político consolidado no pós-88, o presidencialismo de coalizão, e de como ele ainda continua vigente e funcionante.

Para enriquecer a análise e organizar melhor as ideias, vou dividir esta coluna em duas partes: a primeira, de hoje, deve tratar da coesão partidária, observando os números de 2019 à luz do que a literatura acadêmica brasileira já produziu acerca do tema. A segunda parte, por sua vez, irá abordar alguns novos contornos da relação Executivo-Legislativo, demonstrando que, a despeito dos discursos e de uma imagem supostamente negativa, o presidencialismo de coalizão continua sendo o sistema que rege o jogo político no Brasil – com algumas novidades, conforme mostraremos por meio de dados.

Entende-se como disciplina (ou coesão) partidária a obediência dos parlamentares à orientação de voto dada por suas lideranças em votações nominais no Congresso – aquelas em que todos os deputados (ou senadores) votam individualmente. Para simplificar, imagine que o partido XYZ, na hora da votação em plenário, posiciona-se – por meio de seu líder partidário – a favor do Projeto de Lei 1.234, de 2020. Entende-se, portanto, que todos os parlamentares pertencentes à sigla XYZ votarão a favor do PL 1.234. Quanto menos alinhados à orientação forem os votos de todos os membros da legenda, menor a disciplina partidária, e vice-versa.

Nesse contexto, havia um consenso mundo afora entre cientistas políticos de que o sistema parlamentarista teria maior disciplina partidária em detrimento do sistema presidencialista.

O argumento básico é que, caso algum partido seja indisciplinado em alguma votação e cause, por consequência, a derrota do governo, ele mesmo será punido. A punição virá dos próprios eleitores. Observando a crise de representatividade instaurada no Parlamento devido ao resultado negativo para a coalizão majoritária, eles deixariam de votar no partido responsável pela derrota. Esse, portanto, seria um incentivo à disciplina partidária: previsibilidade do resultado da votação, evitando inesperados reveses.

Já no sistema presidencialista, o incentivo supracitado não existiria, posto que os mandatos do Executivo e do Legislativo são independentes (eleitores votam separadamente para presidente e para deputado, por exemplo). Dessa forma, a tendência do presidencialismo seria de criação de parlamentares “rebeldes” e movidos somente pelos seus interesses pessoais. Em outras palavras, o sistema como um todo apresentaria baixa disciplina partidária.

O que se evidencia, porém, no presidencialismo brasileiro é suficiente para refutar a argumentação acima. O desenho institucional da política brasileira firmado após a Constituição Federal de 1988 reuniu elementos que garantiram alta disciplina partidária na prática durante a maioria dos governos do período pós-redemocratização. Entre os elementos, são essenciais: a formação de uma coalizão majoritária, os líderes partidários e a centralização do poder de agenda nas mãos do Executivo.

Como evidenciam Fernando Limongi e Argelina Figueiredo em Instituições políticas e governabilidade: desempenho do governo e apoio legislativo na democracia brasileira (2008) – por sinal, um dos textos mais importantes já produzidos na ciência política brasileira –:

“Em um sistema multipartidário, onde governo de coalizão majoritária é o padrão dominante, […] um processo decisório centralizado transfere o “poder de propor” ao Executivo.  O regimento do Congresso dá aos líderes partidários um amplo controle sobre o processo legislativo, fazendo com que ações conjuntas do Executivo e dos líderes da coalizão de governo sejam não apenas possíveis, mas efetivas. Portanto, presidentes podem usar seus poderes de agenda legislativa para reduzir a influência do parlamentar individual e organizar o seu apoio no Poder Legislativo. O governo pode assim funcionar como se houvesse fusão entre os poderes executivo e legislativo.”

No mesmo texto, os autores quantificam a coesão partidária dos principais partidos da política brasileira entre 1946-64 e entre 1988-2006. Sem nenhuma surpresa, constata-se que o mais alto índice partidário no período 1946-64 (em que não havia o desenho institucional favorável) é inferior (65,5%) ao mais baixo índice partidário do período entre 1988-2006 (72,2%). A média do período entre os governos Sarney e Lula I (1988-2006) ficou na casa dos 80%, um valor alto e que confirma que partidos são coesos no Brasil quando o assunto é votação no Congresso.

No governo Bolsonaro, no entanto, falta um dos elementos que estiveram presentes na maioria dos governos desde 88: uma coalizão majoritária. Desde o início de seu mandato, ficaram no ar possíveis disfuncionalidades no nosso sistema político. No caso da disciplina partidária, os dados demonstram resultados ainda mais sólidos que a amostra de Limongi e Figueiredo.

Um levantamento feito pelo Parlametria, projeto ligado à Universidade Federal da Paraíba e às ONGs Dado Capital e Open Knowledge, e divulgado pelo jornal Valor Econômico, traz números altíssimos referentes à coesão partidária. Veja no gráfico abaixo:

Fonte: O Valor Econômico

No geral, partidos foram bastante disciplinados, independentemente de seus posicionamentos ideológicos ou tamanho de bancada. Segundo o Parlametria, 19 dos 23 principais partidos na Câmara tiveram índices superiores a 90%. A mediana mais baixa é do PDT, com 83% de fidelidade.

Os resultados surpreendem positivamente, já que apontam para partidos mais fortalecidos e coerentes entre seus membros. Há a hipótese, não confirmada por falta de dados entre 2006 e 2018, de que o aumento dos números vem sendo gradativo. Por outro lado, é também desejável pelas próprias legendas manter sua coerência interna para evitar críticas de indisciplina e, até mesmo, de estelionato eleitoral – ainda mais com o descrédito da população sobre as siglas após os últimos anos. 

De qualquer forma, a conclusão é que, se houve modificações no presidencialismo de coalizão sob o governo Bolsonaro, a disciplina partidária está, por enquanto, neste grupo. Pelo contrário, partidos, apresentaram, em 2019, alta coesão nas votações nominais. Na coluna seguinte, vou abordar características do sistema mais ligadas à relação entre o Planalto e o Congresso, com a mesma pergunta norteadora: o que mudou e o que não mudou neste primeiro ano?