O presidencialismo de coalizão no governo Bolsonaro

Parte 2 – A relação entre Planalto e Congresso Nacional

Na coluna de hoje, darei continuidade ao tema que já foi abordado na semana passada – venho falando sobre as mudanças no presidencialismo de coalizão no primeiro ano de governo Bolsonaro.

Se a abordagem do último artigo foi focada somente no comportamento dos partidos dentro do Congresso e dos respectivos votos de seus deputados em matérias cuja decisão foi nominal, hoje o escopo será mais amplo. Pretendo, desta vez, realizar um balanço desse primeiro ano de governo sob a óptica da relação entre Executivo e Legislativo.

Como já abordei algumas vezes em outras ocasiões, o sistema político brasileiro pode ser definido como presidencialista e multipartidário. Essas duas características motivaram o governo a funcionar no Congresso por meio de coalizões – já que o Executivo, em função da grande quantidade de legendas, nunca conseguia a maioria legislativa somente com seu partido. Daí o famoso nome: presidencialismo de coalizão.

Desde 1988, o presidencialismo de coalizão representa as “regras do jogo” político, ou seja, é por meio deste sistema que governos propõem políticas públicas e as aprovam junto ao Congresso Nacional. Contra algumas previsões e análises da Ciência Política, o presidencialismo de coalizão rendeu bons frutos durantes esses 32 anos de democracia. Apesar de muito aquém do ideal, é inegável que estamos, como país, melhores do que há 30 anos atrás.

Evidentemente, o sistema (ou o mau uso dele; com interesses escusos por trás) apresentou algumas falhas e alguns efeitos colaterais negativos. Não se engane, porém, em achar que isso é exclusividade do presidencialismo de coalizão – todos os sistemas de governo e políticos são imperfeitos.

Nesse contexto, o governo Bolsonaro entendeu que algumas das práticas inseridas dentro desse sistema, como a concessão de ministérios para partidos em troca de apoio nas votações, deveriam ser extintas. O próprio presidente falou muito do fim do “toma lá dá cá”, termo pejorativo utilizado para exemplificar essa relação. Desse modo, no início de 2019 muito se discutiu acerca de como seria o desempenho da agenda do governo no Congresso, já que algumas práticas haviam mudado.

O que não mudou, porém, foram os inevitáveis custos de se aprovar os projetos de lei desejados pelo Planalto. Do ponto de vista teórico, existe um custo que o Executivo tem que pagar para conseguir um bom desempenho no Congresso. Esse “pagamento” é feito para deputados e senadores e poder acontecer por meio de concessões políticas e/ou monetárias – tudo dentro da lei. Segundo a literatura sobre relações entre Executivo e Legislativo (em especial Zucco e Melo-Filho, 2009), os presidentes tendem a agir para minimizar ao máximo tais custos, aumentando, assim, a eficiência do desempenho governamental.

Todo esse mecanismo, o qual está projetado na imagem abaixo, pode ser resumido no modelo conceitual, desenvolvido pelos autores Frederico Bertholini e Carlos Pereira, do artigo Pagando o preço de governar: custos de gerência de coalizão no presidencialismo brasileiro (2017). Perceba que existem escolhas, feitas pelo presidente, que vão impactar diretamente na governabilidade e, consequentemente, na aprovação das iniciativas enviadas pelo Planalto.

Fonte: Figura elaborada a partir do modelo teórico-conceitual desenvolvido no texto

No caso do primeiro ano de governo Bolsonaro, é possível inferir que os custos do presidente aumentaram principalmente no que diz respeito à liberação de emendas parlamentares, uma vez que o uso de ministérios e cargos no Executivo em troca de apoio foi bastante restrito – ou praticamente nulo.

Lembrando que as emendas são indicações feitas por parlamentares para a destinação do dinheiro. Elas são de caráter obrigatório, mas o governo decide quando os valores são liberados para os parlamentares. As emendas são fundamentais para que deputados possam realizar obras e melhorias em suas bases eleitorais.

Corroboram para essa visão os mais recentes dados divulgados pelo SIGA Brasil (o sistema de informações do Senado Federal sobre o orçamento público federal) acerca das emendas parlamentares pagas em 2019. Segundo o levantamento, o presidente Bolsonaro liberou um valor recorde de emendas (R$ 5,70 bilhões) no ano passado, superando os R$ 5,29 bilhões (considerada a inflação do período) pagos pelo governo Temer em 2018.  Quando da necessidade de apoio no Congresso, o governo não hesitou em recorrer à medida para viabilizar sua agenda. A reforma da Previdência, por exemplo, foi aprovada em meados de julho na Câmara – neste mesmo mês, o Planalto empenhou R$ 3,04 bilhões (em outras palavras, “reservou” o montante do orçamento para depois efetuar o pagamento). Tal valor só ficou atrás do mês de dezembro, quando líderes parlamentares pressionaram o governo para empenhar mais dinheiro (R$ 3,57 bi) a suas emendas e também para pagar (R$ 1,27 bi) o que havia sido prometido; caso contrário, o Legislativo pararia os trabalhos e o Executivo corria risco de um “shutdown“. O gráfico abaixo, elaborado pelo jornal O Estado de S. Paulo com base nos dados do SIGA Brasil, evidencia o crescimento, nos últimos anos, dos valores repassados para emendas. Em 2019, houve recorde tanto no valor empenhado quanto no valor pago (não existem dados anteriores a 2015).

Deste quadro inédito, podemos retirar algumas considerações para a análise mais ampla da relação entre Executivo e Legislativo. Apesar de haver maior convergência de agenda entre os dois poderes (com o Congresso também sendo, majoritariamente, reformista), fica claro que o tradicional jogo de favores ainda é uma realidade – e não há problema nenhum nisso, já que as emendas são autorizadas por lei e fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União.

Se por um lado Bolsonaro não lançou mão de alianças ministeriais e de cargos no Executivo com outras legendas, por outro, o custo de seu governo ficou mais no âmbito financeiro e menos no âmbito político. No geral, o governo parece acreditar que gerir a relação com o Legislativo dessa forma traz menos danos à sua imagem, mas vale ficar de olho em quanto o bolso pode aguentar. Neste ano, em 2020, poderemos ter uma boa noção se essa tendência foi pontual ou se veio para ficar, posto que estaremos – e estamos – em meio a uma nova forma de governabilidade dentro do presidencialismo de coalizão: sem uma coalizão, mas tratando dos apoios de tempos em tempos e por meio de incentivos financeiros para o Congresso.